Les différents types de contrôles

Afin que les URSSAF disposent de davantage de temps pour lutter contre le travail clandestin, le décret n° 2007-546 du 11 avril 2007 a institué, outre le traditionnel contrôle au sein de l’entreprise, d’autres modes de vérification plus rapides : le contrôles sur pièces et le contrôle par échantillonnage. Voyons, pas à pas, ce que recouvrent ces notions.

• Le contrôle sur place (CSS art R 243-59)

Ce contrôle sur place est logiquement effectué dans les locaux de l’entreprise, même si la présence de l’employeur lors de la vérification n’est pas obligatoire. La mise en œuvre de ce contrôle requiert le respect d’un certain nombre de principes.

→ Droit des parties

On peut être étonné que ces droits des parties concernent essentiellement les droits des URSSAF. En effet, l’article R 243-59 comporte nombre de prérogatives des inspecteurs et finalement peu de garanties en faveur des cotisants.

▪ Droit de visite

Il est patent que l’entreprise ne saurait refuser un contrôle, dès lors que le système est déclaratif. L’inspecteur doit toutefois présenter sa carte d’identité professionnelle. Faute pour l’employeur de laisser se réaliser le contrôle, l’URSSAF pourrait mettre en oeuvre deux mesures redoutables : l’’obstacle à contrôle et la taxation forfaitaire

• Droit de communication des documents

Suivant l’article R 243-59 II al 2, la personne contrôlée est tenue de mettre à disposition des agents chargés du contrôle tout document et de permettre l’accès à tout support d’information qui leur sont demandés par ces agents comme nécessaires à l’exercice du contrôle. Ainsi, l’employeur sera-t-il dans l’obligation de présenter le livre de paie, les conventions collectives et accords de salaires, le double de la déclaration annuelle des données sociales dont l’original est pourtant en possession de l’URSSAF, les pièces comptables, le registre unique du personnel, tout document susceptible de faire connaître les éléments de rémunération des salariés et ce, même s’il s’agit de documents tenus de la propre initiative de l’employeur, sans aucune obligation de sa part … Toutefois, cette liste n’est pas exhaustive. En effet, l’administration, se conformant en cela aux termes de l’article R 243-59 du Code de la sécurité sociale, a estimé que les inspecteurs du recouvrement pouvaient exiger la production de tout document qu’ils jugent nécessaire à leur mission de contrôle. Afin de gagner du temps, l’agent chargé du contrôle peut même demander que les documents à consulter lui soient présentés selon un classement nécessaire au contrôle dont il aura au préalable informé la personne contrôlée. Il s’agit ici d’une mesure ayant pour objet de faciliter le travail des organismes de recouvrement. En cas de litige, il appartiendrait aux tribunaux de caractériser la « nécessité » de ce classement.

En fait, ces pouvoirs exorbitants des agents de contrôle ne semblent connaître que quelques limites :

D’abord, les termes « est tenue de mettre à disposition », prévu par l’article R 243-59 II al 2, implique que les employeurs et travailleurs indépendants montrent volontairement, aux agents, les documents permettant de vérifier les déclarations. En sens inverse donc, ils ne sauraient contraindre un salarié, en l’absence du dirigeant, à ouvrir les tiroirs et les armoires des bureaux. Le contrôle nécessite donc la collaboration du chef d’entreprise. En l’absence de celle-ci et donc de base de vérification, l’inspecteur devra recourir à la taxation forfaitaire. Ensuite, il est clair que l’agent ne saurait réclamer des documents qui ne seraient pas nécessaires à sa mission. Dans ce dernier cas, le chef d’entreprise serait en droit d’en refuser la présentation. Il s’agit ici, tout simplement, d’une lecture à contrario de l’article R 243-59 II al 2 du Code de la sécurité sociale.

Lorsque les documents et les données nécessaires à l’agent chargé du contrôle sont dématérialisés, il peut, après avoir informé la personne contrôlée par écrit, procéder aux opérations de contrôle par la mise en œuvre de traitements automatisés en ayant recours au matériel informatique utilisé par la personne contrôlée. A la demande de l’agent chargé du contrôle, la personne contrôlée met à disposition un utilisateur habilité pour réaliser les opérations sur son matériel. Pratiquement, l’inspecteur n’est pas obligé de recueillir le consentement du cotisant. Il doit l’informer par écrit de son intention. A la demande de l’inspecteur, le cotisant doit même mettre à disposition un utilisateur habilité pour réaliser les opérations sur son matériel. A compter de la date de réception de la demande de l’agent chargé du contrôle, la personne contrôlée dispose de quinze jours pour s’opposer par écrit à la mise en œuvre de traitements automatisés sur son matériel. Elle doit alors proposer :

– soit de lui mettre à disposition les copies des documents, des données et des traitements nécessaires à l’exercice du contrôle. Ces copies sont faites sur fichier informatique répondant aux normes définies par l’agent chargé du contrôle permettant les traitements automatisés et sont détruites avant l’engagement de la mise en recouvrement

– soit de réaliser lui-même tout ou partie des traitements automatisés selon les instructions données par l’inspecteur (traitements à réaliser, délais accordés pour les effectuer, normes des fichiers des résultats attendus)

A défaut de réponse de la personne contrôlée dans le délai de 15 jours, l’inspecteur peut procéder aux opérations de contrôle par la mise en place de traitements automatisés sur le matériel de la personne contrôlée.

• Droit d’interroger les salariés

Les inspecteurs peuvent également interroger les personnes rémunérées, notamment pour connaître leurs nom et adresse ainsi que la nature des activités exercées et le montant des rémunérations y afférentes, y compris les avantages en nature. Il a été noté que le temps passé à répondre à ces questions ne pouvait pas être rémunéré. La jurisprudence a d’ailleurs souligné que l’absence de l’employeur lors de l’audition des salariés ne rendait pas la procédure irrégulière

Cependant, la Cour de Cassation a tenu à marquer les limites de cette disposition en soulignant que l’article R 243-59 du Code de la sécurité sociale, conférant aux agents de contrôle des pouvoirs d’investigation, était d’application stricte. C’est ainsi que lesdits agents outrepasseraient leurs droits en interrogeant les conjoints des salariés à leur domicile. La Cour de cassation a rappelé ce principe : les agents de contrôle de l’URSSAF ne sont autorisés à entendre que les salariés eux-mêmes, dans l’entreprise ou sur les lieux du travail.

De même, les intéressés iraient-ils au-delà de leurs pouvoirs en interrogeant les salariés en dehors de l’entreprise, sur le lieu de leur domicile ou en envoyant des questionnaires au domicile des intéressés ou encore en procédant à l’audition d’un salarié appartenant à une entreprise étrangère à celle faisant l’objet de la vérification. .

On sait, toutefois, que ces dispositions de l’article R 243-59 II al 4 du Code de la sécurité sociale ont paru difficilement compatibles avec une lutte efficace contre le travail dissimulé. C’est pourquoi l’article L 8271-6-1 du Code du travail précise que les agents sont habilités à entendre, « en quelque lieu que ce soit » (en général, les locaux de l’URSSAF) et avec son consentement, tout employeur ou son représentant et toute personne rémunérée, ayant été rémunérée ou présumée être ou avoir été rémunérée par l’employeur ou par un travailleur indépendant, afin de connaître la nature des activités de cette personne, ses conditions d’emploi et le montant des rémunérations s’y rapportant, y compris les avantages en nature. Toutefois, s’agissant du contrôle URSSAF, l’article R 243-59 II al 5 va plus loin que ces dispositions, en précisant que « la signature du procès-verbal d’audition par la personne entendue vaut consentement de sa part à l’audition ». Sans nul doute, cette précision permet de sécuriser les pratiques mises en œuvre par les URSSAF dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé

▪ Durée du contrôle

L’article L 243-13 précise que les contrôles visant les entreprises versant des rémunérations à moins de dix salariés ou les travailleurs indépendants ne peuvent s’étendre sur une période supérieure à trois mois, comprise entre le début effectif du contrôle et la lettre d’observations. Ce délai peut être prorogé une fois à la demande de l’entreprise contrôlée ou du contrôleur. La prorogation est de droit.

Par exception, cette limite du temps de contrôle ne s’applique pas lorsqu’il est établi pendant cette période : une situation de travail dissimulé, d’obstacle à contrôle, d’abus de droit ainsi que le constat de comptabilité insuffisante ou de documentation inexploitable.

On relèvera enfin, que ces dispositions ne créent pas de durée maximale de contrôle pour les entreprises de plus de 9 salariés

Enfin, il est prévu que lorsque les opérations de contrôle prennent fin du fait du dépassement du délai, l’inspecteur informe par courrier la personne contrôlée des manquements constatés le cas échéant. Il ne peut être procédé une nouvelle fois à un contrôle portant sur tout ou partie de la période antérieure à la date d’envoi de l’avis de contrôle ayant donné lieu à l’information de clôture du contrôle

Récapitulatif

• Le contrôle sur pièces (CSS art R 243-59-3)

Afin que les URSSAF mettent en œuvre cette procédure, il faut que l’entreprise concernée occupe moins de 11 salariés au 31 décembre de l’année qui précède celle de l’avis de contrôle. Bien que l’article R 243-59-3 soit muet sur ce point, ce seuil ce 9 salariés au plus doit être calculé par référence à l’article D. 241-26 du Code de la sécurité sociale (équivalents temps plein appréciés au 31 décembre sur la moyenne des douze mois de l’exercice)

Ce contrôle pourra être opéré dans les locaux des organismes à partir des éléments dont ils disposent et de ceux demandés pour le contrôle soit par des « inspecteurs du recouvrement, soit par des contrôleurs du recouvrement répondant aux conditions énumérées à l’article L 243-7 ».

Ce recours au contrôle sur pièces ne suppose pas l’accord du cotisant ; cependant, le cotisant peut s’opposer de fait à ce type de vérification en refusant de communiquer les pièces demandées. Qui plus est, la mise en œuvre de ce type de contrôle reste à l’appréciation des URSSAF qui peuvent préférer diligenter directement un contrôle sur place

En ce qui concerne la période contrôlée, le Code de la sécurité sociale n’apporte aucune précision en la matière. Faute de mention particulière, le contrôle portera sur l’assiette des cotisations et des contributions sur une période maximale de 3 ans correspondant à la prescription. On relèvera cependant la pratique de certaines URSSAF d’opérer une vérification sur une période limitée d’un ou deux ans.

L’article R 243-59-3 prévoit que la procédure de contrôle sur pièces doit être réalisée dans le respect des garanties offertes au cotisant par l’article R 243-59 s’appliquant au contrôle sur place. Pratiquement, l’organisme peut demander au cotisant l’envoi de tout document nécessaire à l’exercice du contrôle. Et, le cotisant bénéficie de l’ensemble de la procédure contradictoire : envoi d’un avis de contrôle, remise d’une lettre d’observation au terme du contrôle, droit de réponse de l’employeur dans les 30 jours, obligation de réponse du contrôleur avant l’envoi éventuel d’une mise en demeure. On peut cependant s’interroger sur la portée pratique de certaines dispositions du contrôle sur place dans le cadre du contrôle sur pièces. Ainsi en est-il de l’article R 243-59 II alinéa 1 suivant laquelle l’employeur « a le droit pendant le contrôle de se faire assister du conseil de son choix ». S’agissant d’une vérification opérée dans les locaux de l’organisme, en dehors de la présence du cotisant, il convient de s’interroger sur l’utilité de cette disposition… On notera également que les dispositions de l’article L 243-13 limitant la durée des opérations de contrôle à 3 mois (éventuellement renouvelables une fois) pour les entreprises de moins de dix salariés trouvent ici application.

En cas de non-transmission des éléments demandés ou lorsque l’examen des pièces nécessite d’autres investigations, un document est adressé à la personne contrôlée l’informant que le contrôle se poursuit dans le cadre d’un contrôle sur place.On notera cependant rien n’est dit sur les délais de mise en œuvre de cette nouvelle procédure. Toutefois, on peut imaginer que l’organisme de recouvrement ne perdra pas de temps pour déclencher un contrôle sur place, dès lors que la prescription des cotisations prévue par l’article L 244-3 (3 ans ou 5 ans en cas de travail dissimulé) commence à partir de la mise en demeure, c’est-à-dire au terme de la procédure contradictoire.

• Le contrôle par échantillonnage et extrapolation (CSS art R 243-59-2)

On se souvient que dans le passé, la cour de cassation avait décidé, que ce mode de vérification par échantillonnage ne permettait pas de « débattre contradictoirement du bien-fondé du redressement » et, sauf, accord express du cotisant, rendait le redressement irrégulier. Cependant, l’intérêt pour les organismes de recouvrement, était de créer un cadre de contrôle adapté permettant aux organismes de gagner du temps et de pouvoir se consacrer à d’autres missions. C’est le décret n° 2007-546 du 11 avril 2007 qui a consacré cette méthode.

▪ Interrogation

Une première interrogation porte sur le nombre de salariés nécessaires à la mise en œuvre de cette procédure. Sur ce point, l’article R 243-59-2 est étrangement muet. Ceci étant, on notera que cette méthode ne peut être mise en œuvre que dans les « très grandes entreprises », selon les termes précités utilisés par l’ACOSS… D’ailleurs, l’arrêté du 11 avril 2007 (JO du 13), donne une première indication en spécifiant que « le nombre d’individus statistiques constituant l’échantillon ne peut inférieur à 50 ». Cependant la cour de cassation a spécifié que les URSSAF souhaitant recourir à des méthodes de vérification par échantillonnage et extrapolation devaient respecter la procédure fixée à cet article quelle que soit la taille de l’entreprise.

La deuxième interrogation porte sur le point de savoir si l’employeur peut s’opposer à cette méthode. La réponse est ici nuancée. L’article R 243-59-2 ne dispose que les inspecteurs du recouvrement « peuvent proposer » à l’employeur d’utiliser les méthodes de vérification par échantillonnage. Le choix de cette technique émane donc de l’organisme de recouvrement. Cependant, l’employeur peut-il la contester ? Sur ce point, l’article susmentionné apporte une réponse en demi-teinte : certes l’employeur peut refuser cette méthode. Mais, dans cette hypothèse, l’URSSAF dispose de la possibilité de mettre en œuvre une procédure contraignante.

▪ Information du cotisant de la mise en œuvre de cette méthode

Au moins quinze jours avant le début de cette vérification, l’inspecteur indique au cotisant l’adresse électronique à laquelle sont consultables le document lui indiquant les différentes phases de la mise en œuvre de ces méthodes, les formules statistiques utilisées pour leur application ainsi que l’arrêté du 11 avril 2007 définissant les méthodes de vérification par échantillonnage.

► Refus du cotisant

Si l’employeur s’oppose à l’utilisation de ces méthodes, il doit en informer l’inspecteur par écrit et dans les quinze jours suivant la remise des documents susmentionnés. Dans ce cas, l’inspecteur du recouvrement lui fait connaître le lieu dans lequel les éléments nécessaires à la vérification doivent être réunis ainsi que les critères, conformes aux nécessités du contrôle, selon lesquels ces éléments doivent être présentés et classés. Ce lieu ne peut être extérieur aux locaux de la personne contrôlée qu’avec l’autorisation de cette dernière. L’inspecteur fait également connaître les critères, conformes aux nécessités du contrôle, selon lesquels ces éléments doivent être présentés et classés. Le cotisant dispose alors de quinze jours après notification de cette information pour faire valoir, le cas échéant, ses observations en réponse. On notera donc qu’en cas de refus de la méthode d’échantillonnage, l’employeur s’expose à ce que le contrôle soit mené en dehors de l’entreprise, sans que le texte ne précise le lieu de la vérification….Enfin et à l’issue de ce délai de quinzaine, l’inspecteur notifie à l’employeur le lieu et les critères qu’il a définitivement retenus. La mise à disposition des éléments ainsi définis doit se faire dans un délai déterminé d’un commun accord entre l’inspecteur et l’employeur, mais qui ne peut être supérieur à soixante jours. Lorsque ces conditions ne sont pas remplies, l’opposition de l’employeur à l’utilisation des méthodes de vérification par échantillonnage et extrapolation ne peut être prise en compte.

► Acceptation du cotisant

Lorsque ces méthodes sont acceptées, l’inspecteur du recouvrement informe le cotisant des critères utilisés pour définir les populations examinées, le mode de tirage des échantillons, leur contenu et la méthode d’extrapolation envisagée pour chacun d’eux.

La personne contrôlée peut présenter à l’agent chargé du contrôle ses observations tout au long de la mise en œuvre des méthodes de vérification par échantillonnage. Elle est invitée à faire part, le cas échéant, de ses observations sur la constitution de la base de sondage, sur l’échantillon obtenu et sur les résultats des vérifications effectuées sur chaque individu composant cet échantillon. Ces échanges peuvent être oraux. Lorsque la personne contrôlée décide d’exprimer un désaccord par écrit, l’agent chargé du contrôle répond de manière motivée par écrit aux observations de l’intéressée.

Plusieurs phases devront être respectées :

1° phase : il est établi la constitution d’une base de sondage, 2° phase : l’échantillon est défini et mis en œuvre par l’inspecteur en présence de l’employeur ou de son représentant, et son tirage est opéré aléatoirement par informatique. Le cotisant est invité à commenter l’échantillon obtenu, 3° phase : à l’issue de l’examen exhaustif des pièces justificatives, l’inspecteur informe l’employeur des résultats des vérifications effectuées sur chaque individu composant l’échantillon et des régulations envisagées ; il invite l’employeur à faire part de ses remarques et rectifie, le cas échéant, les régularisations envisagées, 4° phase : les résultats obtenus sur l’échantillon sont extrapolés à l’ensemble des individus constituant la base de sondage à l’origine de l’échantillon.

Le moins que l’on puisse dire, c’est que ce système pour le moins imprécis, était source de difficultés, d’interprétations et de contentieux. Et faute pour les organismes de respecter scrupuleusement les dispositions légales ainsi que procédure contradictoire, le contrôle serait nul

▪ Envoi d’observations motivées

Au terme de la vérification, l’organisme de recouvrement fera parvenir au cotisant ses observations. Ce document précise les populations faisant l’objet des vérifications, les critères retenus pour procéder au tirage des échantillons, leur contenu, les cas atypiques qui en ont été exclus, les résultats obtenus pour chacun des échantillons, la méthode d’extrapolation appliquée et les résultats obtenus par application de cette méthode aux populations ayant servi de base au tirage de chacun des échantillons ainsi que la possibilité de réponse dans le délai de 30 jours. La lettre d’observations ayant été reçue, le cotisant pourra contester les prétentions de l’organisme dans les 30 jours, par lettre recommandée avec avis de réception, en faisant part de sa décision de procéder au calcul des sommes dont il est redevable ou qu’il a indûment versées pour la totalité des salariés concernés par chacune des anomalies constatées sur chacun des échantillons utilisés. Dans cette hypothèse, la procédure de recouvrement ne pourra intervenir qu’à l’issue d’un nouveau délai de 30 jours courant à compter de la réception par l’organisme de recouvrement de la décision de l’employeur. Avant l’expiration de ce délai, le cotisant adressera à l’inspecteur les résultats de ses calculs accompagnés des éléments permettant de s’assurer de leur réalité et de leur exactitude. En un mot, et dans le court délai de 60 jours, il incombera à l’employeur, « pour la totalité des salariés concernés par chacune des anomalies constatées sur chacun des échantillons utilisés », de procéder au calcul de ce qu’il doit réellement